“宪法”两会观察｜时隔7年，立法法再次大修：让宪法长上牙齿，为权力严划红线

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它为立法权划分边界、让权力不再任性；它规定立法程序和立法技术，是走向“良法善治”的阶梯。被称为“小宪法”“管立法的法”的《中华人民共和国立法法》迎来重要修改。在今年全国两会期间，《中华人民共和国立法法（修正草案）》（下称《修正草案》）会接受近3000名全国人大代表的审议。

2000年施行的《中华人民共和国立法法》曾在2015年进行了首次修改。2022年，立法法修改被列入年度立法工作计划。时隔7年，立法法再作调整，修正草案中不乏基层立法联系点入法、进一步完善备案审查、明确合宪性审查要求等方面。

3月5日，第十四届全国人大第一次会议开幕，《修正草案》提请会议审议，而3月13日，将表决全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国立法法》的决定草案。

↑图据IC photo

“民意直通车”基层立法联系点入法

地方立法权限范围新增“基层治理”

“老百姓最关心的应该是基层立法联系点的入法，它实际上把过去立法工作一项重要制度的创新法律化。”中国人民大学法学院教授冯玉军这样说。

《修正草案》的第二十一条规定：全国人大常委会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见。

冯玉军告诉红星新闻，我国最早的地方立法联系点，可以追溯至2002年甘肃省人大常委会在甘肃省定西市临洮县设立的地方立法联系点。这之后，基层立法联系地在多地逐渐铺开。2020年后，全国人大常委会法工委分批先后设立28个基层立法联系点，实现全国31个省区市全国人大常委会法工委基层立法联系点全覆盖。

冯玉军告诉红星新闻记者，人民群众的意志和意见要想上升为法律，主要是通过各级人大代表递交提议，但这一过程中存在局限性。“人大代表来自各行各业的各个岗位，当他们在把基层的意志意见上升为人大代表意见的过程中，就容易存在一定的困难和不足。”

冯玉军表示，在这种情形下，作为制度创新的基层立法联系点就像“民意直通车”，直接把立法机关和基层群众连接在一起。“比如说由全国人大法工委推进的基层立法联系点，就由全国人大法工委和这些基层立法联系点直接对接。这意味着，全国人大法工委可以对立法前中后的有关问题，跟这些基层立法联系点联系，请他们提供基于实践的观察和意见，而这一过程中，立法联系人也会联系当地相关单位咨询，最后这些四面八方汇集的意见就由全国人大法工委来直接处理。”

据全国人大常委会法工委国家法室主任童卫东此前接受媒体采访时介绍，自2015年以来，截至2022年12月，全国人大常委会法工委已就142部（次）法律草案和立法工作计划稿征求基层立法联系点意见，收到1.5万余条意见建议，其中有2800多条被吸收采纳。

“表面上，立法法只是增加了一个制度，写了这么几个字，但实际上它的实践是特别丰富的。”冯玉军说。

除了基层立法联系点入法外，地方立法权限变化背后亦有现实考量。修正草案中规定，在设区的市立法权限中增加了“基层治理”事项，同时将“环境保护”事项修改为“生态文明建设”。冯玉军表示，这意味着设区的市立法权限有望进一步扩大。

冯玉军告诉红星新闻，过去设区的市立法权仅有“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三项，难以满足地方发展需求。而修正草案中在设区的市立法权权限中新增“基层治理”，冯玉军认为，这适应了地方创新治理的实际需要，“中国地域广大，沿海与内陆、农区和牧区各地的基层治理各不相同。”

在冯玉军看来，未来基层治理的立法需立足于实践。“一般说最高的基层就是县一级，而设区的市就是要把县区的有关经验立成我们本市的法，这样就和它的职能、权力位阶就贴起来了。”

合宪性审查助推收容教养废止

终结“同命不同价”

《修正草案》完善了合宪性审查相关内容，亦是一大亮点。

何为合宪性审查？顾名思义，就是审查法律规范是否与宪法相一致，树立宪法权威、保障公民权利。

《修正草案》中多处明确了合宪性审查相关要求。比如，法律草案的说明应当包括涉及合宪性问题的相关意见；又比如，对法律案中涉及的合宪性问题，宪法和法律委员会应当在修改情况的汇报或者审议结果报告中予以说明。此外，现行立法法中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。

近年来，合宪性审查逐步进入公众视野。

2017年，合宪性审查概念首次出现在党代会报告中。党的十九大提出要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。在2018年3月11日通过的宪法修正案中，全国人民代表大会设立的“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”，其工作职责除承担统一审议法律草案等工作外，还包含推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督等职责。

2022年12月，全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀就对十三届全国人大以来暨2022年备案审查工作情况做了报告。

报告中指出，在2018年3月，有全国政协委员提出提案，建议对收容教育制度进行合宪性审查。经全国人大法工委认真研究后建议有关方面适时提出议案，废止有关收容教育法律规定和相关制度。2019年12月，十三届全国人大常委会第十五次会议审议了国务院提出的有关议案，作出了《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》。

报告中亦提及，有司法解释规定人身损害赔偿案件中，对城镇居民和农村居民分别以不同标准计算残疾赔偿金和死亡赔偿金。2020年有公民提出审查建议，认为计算标准不同会导致案件审理出现不公平现象，与宪法有关精神不一致。全国人大法工委审查研究后，建议制定机关在总结试点经验基础上适时修改完善有关司法解释，统一城乡居民人身损害赔偿标准。有关司法解释经修改后自2022年5月1日起实施，残疾赔偿金、死亡赔偿金以及被扶养人生活费统一采用城镇居民标准计算。

日前，全国人大宪法和法律委员会副主任委员、全国人大代表、清华大学法学院院长周光权接受红星新闻采访时也强调了合宪性审查。实际上，在立法过程中树立合宪性的思维，确保全国人大及其常委会制定的法律不和宪法相抵触的工作早已开展。“可以说，合宪性工作一直在进行。只是有些事情以前没有专门的机构统起来，没有日常化。”

“合宪性审查就是让宪法长上‘牙齿’，它是基于这样宪法要求推进的审查，也是国家依宪执政依宪治国的基本要求。”冯玉军告诉红星新闻记者，“很长一段时间宪法都是不长牙齿的，我们国家的宪法赋予全国人大常委会关于宪法的解释权，但是针对立法进行合宪性审查工作，是在2012年十八大以后渐次铺开。”

冯玉军表示，《修正草案》中明确法律案起草和审议过程中的合宪性审查要求，明确备案审查工作中的合宪性审查要求，增加主动审查和专项审查的规定等有利于确保法制的统一性，保证法治公平。

如何理解立法过程中明确涉及的合宪性问题应当在法律草案说明？

中国政法大学教授，中国法理学研究会、立法学研究会理事李宏勃表示，“当法律法规涉及到公民基本权利或者国家机关公权力等核心性问题时，比如这一条款是否影响教育权、就业权、对个人私利构成侵害等，就应该作出说明。”

 “规范性文件在哪里，备案审查就跟到哪里”

“《修正草案》总体上做了较多的技术性修改，如备案审查制度的完善。”中国政法大学教授李宏勃这样表示。

本次修订中，《修正草案》提及完善主动审查制度，明确专项审查相关内容。比如，全国人大专门委员会、常委会工作机构可以对报送备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等进行主动审查，也可以根据需要进行专项审查。国务院备案审查工作机构可以对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例，部门规章和省、自治区、直辖市的人民政府制定的规章进行主动审查，并可以根据需要进行专项审查。

“合宪性是对立法的基本要求，而备案审查则是工作机制。”所谓备案审查是立法监督制度，是对法规、司法解释等规范性文件中的合宪性、合法性等问题开展事后审查，对存在不符合宪法法律规定、明显不适当等问题的，督促制定机关纠正或者提请有权机关纠正。除了特定国家机关外，公民亦具有启动备案审查的建议权，如果公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，就可以向全国人大常委会书面提出审查建议。

备案审查制度和公民的权益息息相关。“比如最近讨论的‘罪犯子女考公被限制’，有的限制，就缺乏明确而权威的法律依据，这类限制主要体现在各地的内部规定或《招录简章》等文件中。”李宏勃告诉红星新闻记者。

“像这类情况，根据立法法的规定，如果公民认为地方性法规、自治条例和单行条例存在合宪性、合法性问题，就可以向全国人大常委会提出审查建议。而像市、县等地方政府及其工作部门制定的红头文件，一般是向同一级的人大常委会提出审查建议。”李宏勃说。

在李宏勃看来，《修正草案》在备案审查上做了更细化的修改。“我对此感到乐观，希望各地的人大常委会能借立法法的修改和审查备案制度的完善，对通过乱发红头文件随意限制公民权利和增加公民义务等行为强化监督。”

全国人大常委会法工委作出的2022年备案审查工作情况报告，也传递出积极信号。沈春耀提到，关于向人大常委会报送备案的规范性文件范围，法工委经研究认为，除了法律已有明确规定的以外，只要规范性文件的制定机关属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入人大常委会备案审查范围；也就是说，“规范性文件在哪里，备案审查就跟到哪里”。

除此之外，修订法案中还提及，备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制，对应当由其他机关处理的审查要求或者审查建议，及时移送有关机关处理。对法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章和其他规范性文件，应当根据维护法制统一的原则和改革发展的需要进行清理。

全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建此前接受媒体采访时表示，《修订草案》中明确法律案起草和审议过程中的合宪性审查要求，明确备案审查工作中的合宪性审查要求，增加主动审查和专项审查的规定，建立健全备案审查衔接联动机制和增加法律法规清理工作等，这些规定有利于确保法律体系的内在一致性、和谐性与统一性，有利于最大限度避免立法冲突和立法紊乱。

不过，汤维建也认为，向社会公开备案审查和合宪性、合法性审查的过程及其结论很有必要，因为这是践行立法宣传的法治使命所需要的，亦是向全社会普及宪法法律知识、传播宪法法律理念、弘扬依宪治国和依法治国的精神所必需的。

在备案审查范围上，红星新闻记者获悉，多位法学界人士认为备案审查范围仍需进一步完善，建议将国务院及其部委、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院制定的规范性文件、省（自治区、直辖市）人大及其常委会作出的决议决定纳入全国人大常委会备案审查范围，实现国家层面备案审查监督对象全覆盖。

红星新闻记者 陈怡帆 赵倩 北京报道

责编 官莉 编辑 张莉

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