“基金”2022：火热的政府引导基金

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一文深度解析政府引导基金

编者按：本文来自微信公众号 投资er日志（ID：gh_c30360b74c58），作者：张帆，创业邦经授权发布。

2022年虽然是疫情肆虐的一年，但却挡不住政府引导基金的火热，可谓是引导基金“大年”。然而，在各地动辄百亿基金的吸睛新闻下，实则“水深火热”，“冷暖自知”。在那些产业基础底子好、产业规划清晰、资金诉求科学的区域，政府资本真正起到了“四两拨千斤”的作用，激活了企业孵化、技术转化、产业创新、人才聚集等整体链条；而在那些产业底子薄且不能因地制宜，只是“照抄作业”的地方，则陷入投资停滞，产业、收益两不靠的尴尬境地。

本文试着从政府引导基金的发展现状，政府资金的基本诉求，面临的问题及发展的趋势进行剖析，提出发展建议。

2022年上半年，全国有超40支财政出资规模百亿元以上母基金设立，涉及至少19个省、直辖市，政府引导基金已经成为中国创投领域最大的LP群体。据清科研究中心数据显示，截至2022年上半年，我国共累计设立2050支政府引导基金，目标规模约12.82万亿元人民币，已认缴规模约6.39万亿元人民币。

从2022年当年设立的政府引导基金趋势来看，从由“北上深”向中西部延伸；从国家级、省市级向区县级下沉；基金规模也越来越大，百亿母基金应接不暇。

5月24日，浙江永康市（县级市）宣布落地总规模30亿元、首期10亿元的碳中和新能源产业基金；

6月7日，广东鹤山市（县级市）宣布设立10亿元的母基金；

6月23日，江西永丰县设立10亿元的永丰县工业发展引导基金；

7月7日，南阳市宣布筹建100亿元的南阳市兴宛产业发展投资基金；

7月9日，徐州市与IDG签约共同组建规模约100亿元的S基金；

7月15日，江西国控集团与九江市签署协议，在九江市发起设立总规模100亿元的九江市现代产业高质量发展引导基金；

7月26日，滨州市组建100亿元的滨州新能源产业投资基金；

8月3日，扬州市宣布将设立三只百亿规模的母基金，包括扬州绿色产业发展母基金、扬州科创母基金和扬州城市更新母基金；

9月底，新疆维吾尔自治区首只百亿元级产业引导基金—新疆产业发展投资引导基金正式揭牌成立，由维吾尔自治区人民政府安排国有资本运营平台新疆金融投资有限公司发起设立。

以上还只是规模较大的市级引导基金，实际上最近官宣的县级引导基金也有很多。经过多年探索，政府引导基金的招商功能逐渐得到认可，很多经济相对落后的地区也开始进行尝试，把引导基金作为促进地方产业发展的重要抓手。

对于政府引导基金的“下沉”发展趋势，GP们也在主动调整适应，并划分了不同的阵营。“头部”机构基于历史、业绩、品牌效益，追求更多的是如何“向上”突破，如何拿到国家级基金的钱，怎么突破社保与保险；“腰部”机构迫于募资压力在进行下沉的尝试。

目前，不少GP对于政府产业基金的评价精准概括为“即要，又要，还要”。

从收益角度而言，引导基金对财务回报有基础的要求，但不执着于财务回报，主要是国资增值保值要求及后续出资问题。

从设立目的来看，更加重要的是产业建设与招商引资，充分发挥产业引导作用，能将钱投资到本地，将项目落地到本地才是当前引导基金最大的目标。一倍返投是底线，口径相对宽松。

多说一句，一些地级市的引导基金明确表示一定要引来指定数量的企业，并且附加的条件很多，反投比例都不做首要考虑了，直接要求拉明星企业过来。直接拉企业，这对于GP而言，其实很难接受。尤其是三四线城市，或者是县级基金，没有明显的支柱产业，这几乎是不可能完成的任务。

从运营操作来看，政府对基金规范性的要求越来越高，尤其在信息披露、绩效考核、关联交易、按期退出方面。监管审计任务繁重且日益趋严，产业引导基金每年需接受数次来自各级的审计。

在火热的政府引导基金大潮下，面临的问题仍然具有共性特征。

缺乏资金。受到疫情影响，很多地方政府财政并不宽裕。尤其地方债务问题和财政收入不及预期的，也导致对政府引导基金的资金支持力度减小，出资放缓。部分号称百亿千亿规模的引导基金，实际规模一般只有计划的三分之一。更糟糕的，有些政府引导基金因为后续资金跟不上，投资业务已经陷入了停滞状态。

基础薄弱。虽然政府引导基金都希望成为下一个“合肥”，但在部分资源匮乏或产业薄弱、单一的地级市，如果仅仅是照本宣科，套用省、市级的引导基金“大纲”，大概率将是“虎头蛇尾”难以真正落地。对于真正落户的企业来说，配套、产业链是必须要纳入考虑的问题。

诉求不清。设立之初没有制定清晰策略，没有“盘清家底”，一味把所有的希望都寄托在GP身上，缺乏因地制宜的科学论证，提出过多的诉求，导致产业、收益两头不靠。

人才流失。即便是一线城市的引导基金，人才流失问题也一直存在。原因在于，引导基金大多数还是国企或体制内单位。在薪酬搭建方面，远远不如市场化机构。为了解决这一问题，不少引导基金都在设立直投基金，一些国企性质的产业基金也纷纷推进混改和体质改革。加强团队持股，提高薪酬，这才是吸引人才的根本。

而对于下沉市场的引导基金，除了上述问题，还存在更多的难点。

首先是返投问题。很多下沉地方的产业基础比较薄弱，甚至还没有上市公司，正常完成返投难度极大。越是欠发达地区，对返投比例越看重，越把它视为兜底性的条款。所有这些问题又导致容易出现“逆淘汰”，一些引导基金最终只能选择本地的投资机构，几乎不具备“引增量”的能力。

第二是社会化募资非常困难，社会LP与引导基金的诉求很难统一起来。

第三是区、县太过势单力薄，对优秀的机构吸引力不足。

亲自下场。目前很多纯粹的母基金开始转向“母基金+直投”模式，直投意愿越来越强，LP兼GP。而且在直投上，政府引导基金团队更是亲自上阵，投入很大的精力。某政府引导基金负责人就曾表示，“企业只要落地，就是一辈子的事。所以他们去每个地方投资都相当慎重”。为了落实建厂事宜，企业会反复派出团队到当地进行考察。座谈、选址、商务谈判，这一过程动辄就是2、3年。“真不是请企业到当地吃几顿饭就能谈妥”。“我们在反复的沟通和谈判中，就充当牵线搭桥的人，企业需要对接产业上游材料，我们就找当地国企对接材料；他们要对接什么部门，找发改委、工信局、科技局……，或者哪个园区、哪家企业，我们都能第一时间帮助其对接”。

母基金LP都这么努力了，试问哪个GP不会感受到出资方认真务实的态度并深感压力呢？

反投比例降低，出资比例增加。今年以来，引导基金运营方式开始趋于宽松，尤其是返投比例和返投限制，逐步向1倍返投靠拢，比如南京、西安等地。很多发达地区的引导基金已经在探索把返投比例降到1以下了。而在前些年，各地引导基金设置的基本都是2倍左右，近两年逐渐下降到1.5倍、1.2倍，且出资比例也开始从20%，到30%、40%，甚至50%以上。

多级募资。有的地方引导基金，为了解决GP募资难的问题，还会多级出资。比如市级引导基金有出资上限规定，那么他们会牵线省级引导基金共同出资。这样一来，GP社会层面募资压力就得到缓解。

乙方思维。为了更好的服务GP，吸引头部VC/PE，业内一些专业的政府引导基金早就开始做起了“乙方”。为了加快投资决策、出资速度，将工商、注册等流程进行打包服务，打通了绿色通道，做了很多一站式服务工作。最显著的效果就是，“GP团队来一次就行，第二次派个代表来签字就可以，不必为了各种繁琐的环节反复折腾。”目前，从子基金GP申报到批准，能够控制在3-4个月中。

全链条发力。发达地区母基金的“引导”作用已经不满足于在募资阶段的杠杆性，而将注意力更多放在了是否可以打造基于“基础研究+技术攻关+成果产业化+科技金融+人才支撑”全过程的区域创新生态链。

管理输出。政府引导基金管理经验发达地区正在逐步走出本地，实现管理输出。近期，绍兴市产业基金委托管理协议签约仪式在浙江绍兴举行。双方签约后，绍兴市产业基金将作为地方产业引导基金，委托深投控资本按市场化方式进行运营管理，这是深投控资本管理的第一只地方区域性引导母基金。此次双方合作后，绍兴市产业基金将借助深投控资本在运营管理、产业研究等方面的专业优势，与绍兴的产业发展方向相结合，搭建大湾区、长三角“科技、产业、资本”融合平台，实现产业结构转型升级和经济高质量发展。此次绍兴市产业基金与深投控资本的合作，来自深圳的团队管理一支异地的政府引导基金，可以说是政府引导基金探索的最新模式。

作为地级市的无锡，在创投领域的优势和发力程度甚至高于部分省级城市，尤其是母基金的设立。无锡的母基金呈现出“大、专”的特点。

说到“大”似乎并不足为奇，但无锡目前至少已有3只百亿级区级母基金落地。2022年11月18日，在首届梁溪古运河创投峰会暨梁溪科创产业母基金成立仪式在上，梁溪科创产业母基金发起设立。该母基金总规模100亿，首期基金规模30亿元，由梁溪产业发展集团、市梁溪科技城发展集团发起设立，博华资本为该基金的管理人。而往前至同年8月11日，无锡尚贤湖数字经济母基金设立，规模同样100亿；去年年底，无锡惠山区还设立一支规模百亿元的梁溪科创产业母基金。无锡区级百亿母基金的比例要远高于其他同等城市。

而谈到“专”，不同的区县在结合自身产业基础做到了产业投资领域不同但方向一致、协同发展。

梁溪科创产业母基金主要关注数字智能、绿色科技、前沿制造等领域；尚贤湖数字经济母基金重点投向高端芯片、人工智能、工业互联网、智能汽车、数字医疗等重点产业和关键领域；新旧动能转换母基金将分别用于设立股权投资子基金和片区更新基础设施及REITS子基金，通过加大对乡村振兴和大运河文化保护的投资力度，促进惠山区各镇街新旧动能转换及产业转型升级。此外，还有支持集成电路、物联网、生物医药等战略性新兴产业的天使投资引导基金。

并且，当前无锡市级层面正在实施基金战略，构建从天使、VC/PE到产业基金、S基金的基金生态。

不同于其他地方，以“母基金带动产业”的思路，无锡市则体现在从优势产业下手，设立符合产业发展的母基金，并采取配套政策，以优势产业+母基金+政策支持的模式，更好地吸引优质GP和项目的落地。

可以说，无锡在充分“盘家底”、“挖潜力”、“促协同”、“重引导”上下足了功夫，围绕优势产业，左手出基金右手出政策，盘活了整盘大棋。

基于上述对政府引导基金的诸多现状、发展及趋势的分析，对设立政府引导基金提出以下建议：

从实际出发，因地制宜，因城施策。目前各地政府可提供的引导基金“范本”很多，但各区域产业基础不一样，投资环境成熟度不一样，甚至于地理环境都有巨大的差异。对地方而言，一味追求规模、返投等指标性目标并不能真正为地方产业环境发展带来本质上的发展。在设立母基金前要有明确的产业规划、协同规划及科学清晰的资金诉求，不仅仅要强调落地，更要有目标产业，推动产业链基础的形成，一方面为机构带来有效的返投项目，一方面借助机构力量来推动地方产业经济发展。

科学制定母基金的产业投向。地方引导基金一定要深度分析当地的优势产业链，寻找产业链环节较长、总体产值较大、具备引进条件的若干产业链，专注挖掘产业链上下游的典型企业与周边配套企业，建立独特的信息优势、产业优势、资源优势。从若干实际案例来看，如果母基金在缺乏上述顶层设计下一味将“指标”压到GP头上，坐等机构去跑腿是等不来金凤凰的。

合理设置投资模式。地级市产业单一或薄弱的地区，可以优先考虑“自主管理模式”；地级市产业基础相对丰富的地区，可以优先考虑“母基金模式”。而采取母基金模式，也不可生搬硬套，需要以实现目的为前提进行突破创新。

留住人才。即便是一线城市的引导基金，人才流失问题也一直存在。原因在于，引导基金大多数还是国企或体制内单位。在薪酬搭建方面，远远不如市场化机构。为了解决这一问题，不少引导基金都在设立直投基金，一些国企性质的产业基金也纷纷推进混改和体质改革。加强团队持股，提高薪酬，这才是吸引人才的根本。

维护公信力。一线城市对于投资机构最大的一个影响因素离不开政府良好的公信力，而公信力说白了就是履约能力。据媒体报道，早在几年前，华北某地曾允诺只要投资机构到当地开设办公机构，就给予税收优惠。但投资机构完成约定后，税收优惠却迟迟不见动静。这导致很长一段时间，该地在发展股权投资行业时被打上不诚信、不合作的标签。虽然有意放出优惠吸引人才和资本，但是说了不算，最后受伤的只有地方信誉。

以上是对于政府设立引导基金的建议，而对于那些经济欠发达地区，还需特别注意以下几个问题：

严格市场化运作。越是欠发达地区越是需要引导基金和专业的投资机构去扶持产业链的建立。

以项目制基金为主。很多下沉地方的产业基础比较薄弱，甚至还没有上市公司，正常完成返投难度极大。因此市级以下的引导基金应该以项目制的基金为主，更有针对性。

协助募资。欠发达地区的社会化募资非常困难，建议低级别的引导基金应该尝试50%以上甚至接近100%的出资模式，让基金一心一意为当地做招商，否则社会LP与引导基金的诉求很难统一。

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好了，关于2022：火热的政府引导基金就讲到这。